Romania : Ordonantele Guvernului. Drept administrativ

Romania :  Ordonantele Guvernului

Hotararile si Ordonantele Guvernului sunt, in marea lor majoritate, izvoare ale Dreptului administrativ – bineinteles cand acestea au caracter normativ –, deoarece acestea sunt principalele acte prin care Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii, conducerea generala a Administratiei publice, infaptuind realizarea - in concret - a dispozitiilor ( prevederilor ) cuprinse in legi.

Potrivit prevederilor ( dispozitiilor ) Constitutiei ( articolul 108 ), Guvernul adopta hotarari si ordonante.

Hotararile se adopta pentru organizarea executarii legilor.

Ordonantele se adopta in temeiul unei legi de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta.

[ ... ]

Hotararile si ordonantele Guvernului se adopta la propunerea membrilor sai, sau a celorlalti conducatori ai autoritatilor Administratiei publice centrale de specialitate, care nu sunt membri ai Guvernului, ori a autoritatilor Administratiei publice judetene si a municipiului Bucuresti, prin Ministerul Administratiei si Internelor.

Dispozitiile constitutionale folosesc doua notiuni distincte :

1. notiunea de “ adopta hotarari si ordonante “ ( articolul 108 alineatul 1 ),
2. si cea de “ emite ordonante “ ( articolul 115 alineatele 1 si 2 ).

Daca in articolul 115 alineatul 4, nu s-ar fi folosit notiunea de “ adopta ordonante de urgenta “, am fi putut considera ca legiuitorul a vrut ca hotararile Guvernului sa fie “ adoptate “, iar Ordonantele “ emise “.

Cum nu exista o unitate de terminologie pe acest criteriu, apreciem ca aceasta nu reprezinta decat o necorelare, care a scapat legiuitorului constituant.

Este de ordin principal faptul ca, o autoritate cu structura colegiala, cum este si Guvernul «  adopta «  un act juridic, «  adoptarea «  fiind rezultatul final al dezbaterii si deliberarii, in timp ce o autoritate publica unipersonala ( ministru, primar ) «  emite «  un act juridic.

Procedura adoptarii hotararilor si ordonantelor este reglementata prin Hotararea Guvernului nr. 50 / 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de acte normative spre aprobare ( * publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.71 din 20 ianuarie 2005 ).

Aceste norme se aplica, in mod corespunzator, si ordinelor, instructiunilor si celorlalte acte normative, emise de ministri si conducatorii celorlalte organe ale Administratiei publice centrale de specialitate, precum si de prefecti.

Potrivit prevederilor cuprinse in acest act normativ, fiecare propunere de act normativ trebuie sa fie initiata, elaborata si adoptata in conformitate cu dispozitiile ( prevederile ) Constitutiei, si cu dispozitiile Legii nr. 24 / 2000 privind normele de tehnica legislativa ( * publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 139 din 31 martie 2000 ), si corelata cu dispozitiile celorlalte acte normative de nivel similar sau de acelasi nivel, astfel incat sa se integreze organic, in sistemul general al legislatiei.

Totodata, proiectul trebuie corelat si cu tratatele internationale la care Romania este parte, si cu reglementarile comunitare.

Legea fundamentala a Statului nostru ( Constitutia ) mai prevede, in articolul 108 alineatul 4, ca de altfel, si legea organica, in articolul 10 alineatul 3 ( Legea 24 / 2000 ) [ * art. 27 alin. 2 ( ? ) ] ca hotararile si ordonantele adoptate de Guvern, se semneaza de primul-ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare, si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, nepublicarea avand ca efect inexistenta hotararii sau ordonantei.

Singura exceptie de la obligatia publicarii o constituie hotararile cu caracter militar, care se comunica doar institutiilor interesate.

Cu privire la “ semnarea “ hotararilor si ordonantelor, fata de dispozitiile exprese ale Legii fundamentale, consideram ca hotararile si ordonantele Guvernului trebuie semnate de primul-ministru, chiar si in situatia in care el nu a fost prezent la sedinta in care acestea au fost adoptate, ori, desi prezent, sedinta a fost condusa de Presedintele Romaniei, in exercitarea atributiilor prevazute de articolul 87 din Constitutie, deoarece textul constitutional ( articolul 108 alineatul 4 ) prevede expres ca “ hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru “.

Cat priveste “ contrasemnarea “ hotararilor si ordonantelor numai de catre “ ministrii care au obligatia punerii lor in executare “, nu vedem niciun argument care sa justifice incompetenta “ ministrilor-delegati “, membri ai Guvernului, de a contrasemna ei aceste acte, daca ele privesc probleme din domeniul lor de activitate.

Pe de alta parte, nu vedem nicio ratiune, de a nu recunoaste dreptul si obligatia unor conducatori ai unor organe centrale de specialitate ale Administratiei publice, mai ales a celor subordonate Guvernului, de a contrasemna hotararile sau ordonantele Guvernului din domeniul lor de activitate.

Daca ne referim la ordonantele Guvernului, subliniem ca acestea sunt expresia unei competente legislative delegate.

Deci, ordonanta depaseste sfera stricta a conducerii generale a Administratiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului, la realizarea puterii legislative.

Fiind vorba de o putere delegata, ea nu se poate acorda decat prin lege, Guvernul neavand, potrivit Constitutiei, o putere de reglementare proprie, decat numai in sfera hotararilor privind organizarea executarii legilor.

Ordonantele se emit, fie in temeiul unei legi speciale de abilitare, fie in “ situatii extraordinare “, deci fara existenta unei asemenea legi, caz in care se emit asa-numitele “ ordonante de urgenta “.

Ordonantele care se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare pot fi :

1. ordonante care se supun aprobarii ulterioare a Parlamentului, si
2. ordonante pentru care nu este necesara o asemenea aprobare.

Regula generala este ca ordonantele nu se supun aprobarii Parlamentului, deoarece aceasta aprobare este necesara numai daca legea de abilitare o cere in mod expres.

In ambele cazuri insa, legea trebuie sa prevada necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competentei legislative, si termenul pana la care urmeaza sa fie exercitata.

Potrivit prevederilor constitutionale, Parlamentul nu poate delega competenta sa legislativa din domeniile rezervate legilor organice.

                                                                                                                             

Prin urmare, obiectul ordonantelor emise in baza unei legi speciale de abilitare, nu-l pot constitui problemele si domeniile prevazute de articolul 73 alineatul 3 din Constitutie, si de alte dispozitii care trimit la adoptarea de legi organice.

Practica de dupa adoptarea Constitutiei in anul 1991, a instituit regula ca Parlamentul sa abiliteze Guvernul cu emiterea de ordonante, numai pe perioada vacantelor parlamentare dar, fata de prevederile constitutionale in materie, care conditioneaza aceasta abilitare numai la “ domenii ce nu fac obiectul legilor organice “, consideram ca abilitarea ar putea exista, chiar si pe timpul sesiunilor, ea avand drept scop o descongestionare a Parlamentului, de adoptarea unor legi in domenii si probleme de mai mica importanta, pentru a se putea concentra mai mult si mai profund, asupra celor de importanta majora.

Realizarea atributiilor delegate de catre Parlament nu reprezinta o facultate pentru Guvern.

Guvernul nu are caderea de a aprecia, sau nu, asupra oportunitatii emiterii ordonantelor cu care a fost abilitat.

Ea este o obligatie, asa cum tot o obligatie este aplicarea legii, obligatia rezultand din insasi substanta legii de abilitare.

In schimb, intrucat problemele si domeniile pentru care Guvernul a fost abilitat sa emita ordonante, fac parte din sfera competentei materiale a Parlamentului, acesta poate, chiar si dupa abilitare, sa revina asupra oricarora dintre problemele sau domeniile care au facut obiectul legii de abilitare, si sa le reglementeze prin lege, chiar si in situatia in care ordonantele ce urmau sa fie emise de catre Guvern, nu trebuiau supuse aprobarii ulterioare a Parlamentului, restrangand astfel sfera abilitarii.

In cazul ordonantelor care se supun aprobarii Parlamentului, Guvernul are obligatia de a le supune acestei aprobari, pana la indeplinirea termenului de abilitare, si aceasta sub sanctiunea incetarii de drept, a efectelor lor.

Ordonantele, ca acte de autoritate a Guvernului, dar de natura legislativa, pot fi modificate sau abrogate de catre Guvern, dar numai daca modificarea sau abrogarea intervine, mai inainte ca ele sa fie luate in dezbatere de catre Parlament, in vederea aprobarii.

Dupa acest moment, competenta apartine in exclusivitate Parlamentului.

In cazul ordonantelor pentru care legea de abilitare nu prevede aprobarea lor de catre Parlament, modificarea sau abrogarea acestora, poate interveni oricand, singura cerinta fiind, ca aceste operatii sa nu duca la depasirea limitelor abilitarii, cerinta care fiinteaza, de altfel si in cazul ordonantelor care urmeaza sa fie aprobate de Parlament, cu exceptia ordonantelor de urgenta – pentru care nu este necesara abilitarea.

In acest din urma caz, al ordonantelor de urgenta, este insa necesar ca, modificarea sau abrogarea sa fie fundamentata pe necesitate si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale extraordinare, impune aceste masuri urgente, in vederea evitarii unor grave atingeri aduse interesului public.

Dispozitiile articolului 115 alineatul 7 mai precizeaza ca “ aprobarea sau respingerea ordonantelor se face printr-o lege ... “.

Desigur, aceasta dispozitie se refera numai la ordonantele de urgenta, si la ordonantele pentru care in legea de abilitare s-a prevazut ca acestea urmeaza sa fie supuse aprobarii Parlamentului.

Consecinta juridica a acestei aprobari consta tocmai in “ investirea “ de drept a ordonantelor in cauza, cu forta juridica a legii sau, dupa caz, in desfiintarea efectelor juridice produse de ordonantele care nu au fost aprobate.

Ordonantele care nu au fost supuse aprobarii Parlamentului, pana la implinirea termenului de abilitare, prevazut in legea de abilitare, nici macar nu se mai iau in dezbaterea Parlamentului, pentru a fi sau nu, aprobate, ci potrivit dispozitiilor articolului 115 alineatul 7 din Constitutie, acestea vor fi cuprinse automat, in legea de respingere a ordonantelor.

Dupa revizuirea Constitutiei s-a mai prevazut o dispozitie speciala, potrivit careia ‘ prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, daca este cazul, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei “.

Din punct de vedere al naturii juridice, ordonantele Guvernului sunt acte legislative, nu administrative, desi sunt “ opera “ unei autoritati administrative.

Ele au forta juridica a legii, forta care este determinata, in principal, de obiectul reglementarii juridice, nu de autorul actului juridic.

Aceasta concluzie rezulta si din faptul ca, regula generala, in materia ordonantelor este, asa cum precizam mai sus, aceea de nesupunere a lor aprobarii ulterioare a Parlamentului ( aprobarea fiind necesara numai daca legea de abilitare o prevede expres ).

Or, daca am considera ca ordonantele sunt acte administrative si avand in vedere, ca de regula, nu se mai supun aprobarii lor prin lege, nu vedem cum s-ar putea “ transforma “ in acte cu caracter legislativ.

Ele ar ramane acte administrative, care nu ar tine de esenta institutiei “ delegarii legislative “.

Pe de alta parte, ar insemna ca ordonantele, daca ar fi acte administrative, sa poata fi atacate la instantele de contencios administrativ, nu la Curtea Constitutionala.

Or, in aceasta privinta, practica s-a conturat deja in sens invers, Curtea Constitutionala statuand, inca din anul 1995, ca ordonantele sunt supuse numai unui control de constitutionalitate, potrivit articolului 146 litera ( d ) din Constitutie ( * Decizia Curtii Constitutionale din 17 ianuarie 1995, in Culegere de decizii si hotarari, 1995, R.A. “ Monitorul Oficial “, Bucuresti 1996, p. 672 ), fara a face deosebire intre ordonantele care se supun aprobarii Parlamentului, si cele care nu se supun acestei aprobari.

Aceasta solutie a fost consacrata ulterior si de Legea nr. 554 / 2004 privind contenciosul administrativ.

In privinta ordonantelor de urgenta, desi acestea reprezinta tot o delegare legislativa, deoarece au ca obiect probleme si domenii care pot fi reglementate numai prin lege, prezinta unele particularitati, care le confera un regim juridic special.

In acest sens Constitutia revizuita a instituit o reglementare mai precisa in aceasta materie, statuand ca :

(1 ) – Guvernul poate adopta ordonante de urgenta, in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia motivarii urgentei in cuprinsul acestora.

( 2 ) – Ordonanta de urgenta intra in vigoare, numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta, la Camera competenta sa fie sesizata si publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei. Camerele, daca nu se afla in sesiune, se convoaca in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere sau, dupa caz, de la trimitere.

Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta  este considerata adoptata, si se trimite celeilalte Camere care decide, de asemenea, in procedura de urgenta.

Ordonanta de urgenta care cuprinde norme de natura legii organice, se aproba cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.

( 3 ) – Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul  :

1. legilor constitutionale,
2. nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale Statului,
3. drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie,
4. drepturile electorale si
5. nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri, in proprietatea publica.

(  extras Drept Administrativ, Partea generala, editia a IV-a, prof.univ.dr. Mircea Preda, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2006 )